ترامپ با وضع تعرفه‌ها به دنبال برجسته سازی تهدید اقتصادی جهانی است/ ابعاد نزاع کاخ سفید با ساختار حقوقی آمریکا

امیرهوشنگ میرکوشش، کارشناس مسائل آمریکا با اشاره به اعمال تعرفه‌های جدید ترامپ علیه همه کشورها در گفت‌وگو با ایلنا اظهار کرد: اخیرا دیوان عالی ایالات متحده آمریکا با رأی شش به سه، استفاده دونالد ترامپ از «قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بین‌المللی» (IEEPA) برای اعمال تعرفه‌های گسترده جهانی را غیرمجاز اعلام کرد و استدلال اصلی اکثریت قضات این بود که این قانون اساساً ماهیتی متفاوت دارد و نمی‌تواند مبنای وضع تعرفه‌های عمومی باشد، زیرا تعرفه از نظر حقوقی در زمره ابزارهای مالیاتی قرار می‌گیرد و قدرت وضع مالیات، به‌صراحت در قانون اساسی آمریکا، در اختیار کنگره است. به بیان دیگر، از نظر دیوان عالی، قانون به‌روشنی اختیار وضع مالیات (و به تبع آن تعرفه) را به کنگره واگذار کرده است. در واکنش به این حکم، ترامپ تنها چند ساعت بعد به‌سرعت به یک ابزار قانونی جایگزین متوسل شد. او این‌بار از «بخش ۱۲۲ قانون تجارت ۱۹۷۴» استفاده کرد و بر اساس آن، تعرفه‌ای موقت به میزان ۱۰ درصد بر بخش عمده واردات از کشورهای مختلف اعمال و آن را امضا کرد و این اقدام قابلیت اجرا برای دوره‌ای ۱۵۰ روزه دارد. البته برخی استثناها نیز در نظر گرفته شده است، از جمله برای اقلام غذایی، مواد معدنی حیاتی، محصولات الکترونیکی، خودرو و برخی کالاهای دیگر.

وی ادامه داد: مبنای بخش ۱۲۲ قانون تجارت ۱۹۷۴ این است که رئیس‌جمهور می‌تواند در شرایط خاص اقتصادی، مانند مشکلات تراز پرداخت‌ها، به‌طور موقت و تا سقف ۱۵ درصد تعرفه اعمال کند. برخی رسانه‌ها در پوشش خبری خود این قانون را ابزاری کم‌سابقه و به‌ندرت استفاده‌شده توصیف کرده و تأکید کرده است که سقف زمانی آن ۱۵۰ روز است و پس از آن، کنگره می‌تواند وارد عمل شود و در مورد ادامه یا توقف آن تصمیم بگیرد. در مجموع، اغلب منابع خبری بر این نکته اتفاق نظر دارند که اکنون نوعی تقابل نهادی میان رئیس‌جمهور و دیوان عالی شکل گرفته است؛ زیرا دیوان عالی تعرفه‌های قبلی ترامپ را غیرقانونی اعلام کرده و آن را در حوزه اختیارات کنگره دانسته است. از منظر حقوق اساسی آمریکا، رئیس‌جمهور در حوزه سیاست خارجی و تنظیم روابط تجاری اختیارات قابل‌توجهی دارد، اما تعرفه به‌طور مشخص در قلمرو «قدرت مالیاتی» (Tax Power) قرار می‌گیرد که اصولاً در اختیار کنگره است، مگر اینکه کنگره به‌طور مشخص این اختیار را به رئیس‌جمهور تفویض کرده باشد. در این مورد، دیوان عالی عملاً اعلام کرده است که چنین تفویض اختیاری به‌صورت نامحدود وجود ندارد. برداشت کلی از رأی دیوان این است که استفاده از تعرفه به‌عنوان ابزار فشار دیپلماتیک، در چارچوب قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بین‌المللی، موجب بی‌اثر شدن مرزهای قانونی میان اختیارات قوه مجریه و مقننه می‌شود.

این تحلیلگر مسائل سیاسی تصریح کرد: البته قوانین دیگری مانند بخش‌های ۱۲۲، ۲۳۲ و ۳۰۱ قانون تجارت نیز وجود دارند، اما این ابزارها دارای محدودیت‌های زمانی و فرآیندی هستند و رئیس‌جمهور نمی‌تواند به‌سرعت و بدون طی تشریفات مشخص، از آنها به‌صورت گسترده استفاده کند. از منظر حقوقی، استفاده از بخش ۱۲۲ قانون تجارت ۱۹۷۴ همزمان دارای مزایا و آسیب‌پذیری‌هایی است. مهم‌ترین مزیت آن، قابلیت اجرای سریع است. بر اساس تحلیل‌های منتشرشده از سوی منابعی مانند سی‌بی‌اس، بی‌بی‌سی و دانشگاه ییل، این قانون به رئیس‌جمهور اجازه می‌دهد بدون طی فرآیندهای طولانی تحقیقاتی، تعرفه‌هایی تا سقف ۱۵ درصد و برای مدت حداکثر ۱۵۰ روز اعمال کند. این ویژگی، امکان واکنش فوری رئیس‌جمهور پس از شکست در دیوان عالی را فراهم می‌کند و به او اجازه می‌دهد در کوتاه‌مدت سیاست تجاری خود را حفظ کند.

وی افزود: در مقابل، این اقدام از نظر حقوقی آسیب‌پذیر است. این تصمیم می‌تواند زمینه‌ساز دعاوی قضایی جدید شود و همچنین فشار سیاسی از سوی کنگره ایالات متحده آمریکا را افزایش دهد؛ زیرا اعمال تعرفه عمومی جهانی ذیل بخش ۱۲۲ تنها در صورتی قابل توجیه است که دولت بتواند وجود شرایط خاص اقتصادی، مانند بحران در تراز پرداخت‌ها، را اثبات کند. اگر دولت نتواند چنین شرایطی را نشان دهد، یا اگر اقدام رئیس‌جمهور بیش از حد ماهیت سیاسی و کلی داشته باشد، این اقدام می‌تواند به‌عنوان تلاشی برای دور زدن روح رأی دیوان عالی و اصل تفکیک قوا تلقی شود. از منظر سیاسی و اقتصادی، این تصمیم پیامدهای مهمی برای روابط تجاری آمریکا با سایر کشورها دارد. بسیاری از توافقات دوجانبه‌ای که پیش‌تر منعقد شده‌اند، ممکن است تحت تأثیر این اقدام تضعیف شوند. شرکای تجاری آمریکا ممکن است در مذاکرات آینده، امتیازات کمتری بدهند یا سازوکارهای سخت‌گیرانه‌تری را مطالبه کنند. همچنین، این اقدام می‌تواند فضای بی‌ثباتی و عدم قطعیت در نظام تجارت بین‌المللی ایجاد کند.

میرکوشش گفت: در مجموع، رأی دیوان عالی این اصل را تثبیت کرده است که اختیارات رئیس‌جمهور در اعمال تعرفه نامحدود نیست و قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بین‌المللی نمی‌تواند به‌عنوان مجوزی کلی برای وضع تعرفه‌های جهانی مورد استفاده قرار گیرد. قدرت وضع مالیات و تعرفه، اساساً در اختیار کنگره است و این محدودیت، بخشی از ساختار تفکیک قوا در نظام حقوق اساسی آمریکا محسوب می‌شود. در نتیجه، وضعیت کنونی از نظر حقوقی و سیاسی ناپایدار و چالش‌برانگیز است و احتمال افزایش تنش میان رئیس‌جمهور و کنگره در این زمینه وجود دارد. نکته مهم دیگر، ماهیت تصمیم ترامپ برای اعمال تعرفه ۱۰ درصدی بر تمام کشورهاست. استدلال اصلی پشت این اقدام این است که مشکل کسری تجاری آمریکا صرفاً ناشی از یک کشور خاص مانند چین یا کانادا نیست، بلکه نتیجه ساختار کلی نظام تجارت جهانی است. به همین دلیل، ترامپ تلاش می‌کند وضعیت را به‌عنوان یک «تهدید اقتصادی سیستماتیک و جهانی» معرفی کند تا بتواند از چارچوب قوانین اضطراری استفاده کند اما این استدلال از نظر حقوقی محل مناقشه است. 

وی در پایان خاطرنشان کرد: قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بین‌المللی معمولاً برای مقابله با یک تهدید مشخص خارجی، مانند یک کشور، نهاد یا بازیگر خاص، طراحی شده است. در حالی که اعمال تعرفه بر تمام کشورهای جهان، بدون اشاره به یک تهدید مشخص، بیشتر به یک سیاست عمومی تجاری شباهت دارد تا یک اقدام اضطراری. از همین رو، دیوان عالی ممکن است چنین اقدامی را نه یک اقدام اضطراری، بلکه نوعی سیاست مالی و تجاری عمومی تلقی کند. در نهایت، می‌توان گفت بنیان‌گذاران نظام سیاسی آمریکا آگاهانه قدرت وضع تعرفه را از قوه مجریه دور نگه داشته و آن را در اختیار قوه مقننه قرار داده‌اند تا از تمرکز بیش از حد قدرت در دست رئیس‌جمهور جلوگیری شود. اقدام اخیر ترامپ، هرچند از نظر اجرایی سریع و مؤثر به نظر می‌رسد، اما از نظر حقوقی و سیاسی با چالش‌های جدی مواجه است و می‌تواند به تشدید اختلافات نهادی در ساختار قدرت آمریکا منجر شود.